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新土地管理法的突破与遗憾
时间: 2019-10-08

  尽管《土地管理法修正案》获得通过,但针对经济社会发展需要的现实探索仍要继续,为未来建立更科学的土地制度提供经验积累

  新版《土地管理法》改变了征地补偿的计算方式,更有利于保障农民的土地权益。图/IC

  2019年8月26日上午,167名全国人大常委会委员在人民大会堂按下了投票按钮,《土地管理法修正案》(下称《修正案》)得以通过。这意味着新版《土地管理法》由此诞生,并将于2020年1月1日起施行。

  作为全国土地管理的基础性法律,现行《土地管理法》一直被业内人士称为“计划经济最后堡垒”,是建构城乡二元体制的基础性制度之一,此次经11年讨论、论证并最终通过《修正案》,折射出土地制度改革之不易。

  因低价征地补偿、欠完善的征地程序,现行《土地管理法》一直被诟病为不利于保障农民利益。全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆在8月26日的新闻发布会上表示,“在土地管理法修改当中将保护农民利益作为基本原则和重要目标,完善了很多方面的制度。”而这一制度上的完善,主要聚焦在与农民、农村切身利益相关的三大制度改革上,即征地制度、集体经营性建设用地入市和宅基地制度。

  中国社科院农村发展研究所研究员杨一介对《财经》记者表示:“总体上看,这次修法是对土地制度试点地区改革成果的确认,它回应了社会关注的一些难点、热点问题。这次修订,使得整个土地管理制度具有更科学的法理基础,法律规则更具可操作性。”

  基层地区也对《修正案》给予肯定,浙江省义乌市自然资源和规划局调控科科长李荣俊告诉《财经》记者,“这次修法总体还是以稳妥审慎的原则,在全面总结33个试点地区改革试点经验的基础上,提炼了全国适用的,也是公众热切期盼的一些关键性问题,在法律上进行了明确。”

  在《修正案》获得各方肯定的同时,有专家指出,土地制度的新问题仍会不断产生,尽管《修正案》通过了,但针对经济社会发展需要的现实探索仍要继续,为未来建立更科学的土地制度提供经验积累。

  自然资源部一位不愿具名的官员曾告诉《财经》记者,本轮《土地管理法》的修订可以说是坎坷曲折,土地制度调整“牵一发而动全身”,经济社会发展需求与固有的土地利益格局之间博弈激烈,《修正案》的起草者夹在中间,必须不断地权衡和调整。

  如果细细梳理这一轮的《土地管理法》修订进程,可更好理解上述官员的含蓄表达。

  《土地管理法》上一次修订已是15年前,随着经济社会发展,这部法律与现实脱节严重,尤其是征地制度引发了尖锐的社会矛盾。2009年,原国土资源部曾酝酿修改《土地管理法》,重点就是征地制度改革,同年,全国人大常委会即将《土地管理法》修订列入立法工作。2012年,国务院常务会议讨论通过《修正案》草案,并提请全国人大常委会第一次审议。

  此后,由于参与立法各方意见不同,难以达成共识,《修正案》草案审议的法定程序一直被搁置。

  2013年11月26日,原国土资源部副部长胡存智公开表示,十八届三中全会对深化土地管理制度改革提出新要求,为适应城镇化转型发展需要和公众期盼,要做好对现行《土地管理法》进行全面修改的准备。

  2015年,全国人大授权国务院在33个地区开展“三块地改革”试点,即农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。该项试点原本计划三年,但2017年、2018年两次延期。作为“土改实验室”,各方前往试点地区观察、研究,总结改革经验,这些经验也为日后的修法提供了借鉴。

  2018年,随着国土资源、空间规划职能机构的改革完成,《土地管理法》修订进入快车道。2018年12月、2019年6月、2019年8月,全国人大常委会分别就《修正案》草案进行了三次审议,最终获得表决通过。

  十余年的争论,《修正案》可谓重重突围,对于各方共识,新版法律进行吸收,一定程度上实现了“放权”,赋予农村地区更多发展机会。但必须承认的是,该版新法选择审慎求稳,把很多难题留给后来人。

  《财经》记者获悉,在对《修正案》草案进行三审时,全国人大常委会委员程立峰表示,这次法律修订是将看得准的问题、改革实践证明可行的做法上升成为法律,对一些一时看不准、不成熟的做法,建议未来实施法律的同时,要进一步扩大试点范围,特别是加大土地制度综合性改革措施力度,为改革于法有据提供更多的实践经验和立法基础。

  现行《土地管理法》第四十七条规定,“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”,新版法律改变了这一规则,规定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布片区综合地价确定,并至少每三年调整或重新公布一次。

  这一修改,改变了征地补偿的计算方法,原来是按原农产品产值用途的倍数计算,新版《土地管理法》改为片区综合地价方法补偿,这一改变提高了补偿标准,更有利于保障农民的土地权益。

  此外在农民住宅征收的补偿上,不再是原有的“参照征收耕地标准”的补偿,而是强调对农民居住权和住房财产权益的保障,这一规定更能体现农民住房和宅基地使用权的真实价值。

  杨一介指出,关于征地制度修改更有约束性的是对征收程序的修改,“将批后公告改为批前公告”。

  按照传统的征收程序,地方政府应先完成征地报批程序,然后再开展和被征收人的补偿协商事宜,但新版《土地管理法》第四十七条规定将征收协商程序前置,地方政府与被征地村集体组织中绝大多数成员签订协议,并落实征地补偿机制费用和社会保障费用后,方可启动土地征收程序。

  新版《土地管理法》规定,征地前须经过村民代表大会同意。杨一介表示,“这个土地征收机制得到较大完善的同时,下一步能不能考虑一个比较高效、公正的土地征收争议解决机制,为少数人的权益保障提供一个可行的救济渠道。”

  “将征地协商程序前置于征地报批之前,从法理和实际来说,保障了农民集体、农民集体成员的参与权,为农民更好地参与协商提供了一个制度保障。”杨一介指出。

  此外,为了缩小征地范围,新版法律将“为了公共利益的需要”作为实施征地的前置条件,并列举了六种征地情形。

  但其中第五款争议颇大,该款规定“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发需要建设用地的”。

  《财经》记者获悉,全国人大常委会委员在对《修正案》草案进行审议时,曾对“成片开发”是否应该纳入公共利益之列提出质疑。委员矫勇在第二次审议时提出,“成片开发建设一般指的就是房地产的开发,还有就像集餐饮、购物、娱乐为一体的成片开发,很难说是公益性的,所以把第五类放在公益类里可能就不太合适了。”

  但最终《修正案》仍然保留了“成片开发”的条文。对此,杨一介指出,“成片开发”的内涵应该是和其他几种公共利益的情形是一致的,对成片开发的内涵需要做一个等值判断,不应做扩大解释。

  相对现行的《土地管理法》,新版法律的一大突破是允许集体经营性建设用地入市。

  这体现在两处修改,一是删去了原来的第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”等内容,二是将原来的第六十三条进行了大幅度修改,“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”,一改原来“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”表述。

  仅从法律文本理解,新版法律的一处“删除”、一处“允许”,背后是政府对计划发展理念的转变。

  《土地管理法》作为规制土地管理的上位法,于1986年颁布实施,在上世纪80年代,国家政策允许农民在集体土地上办企业和建设城镇,1985年-1998年期间,建设用地用于农村集体建设的增量远远大于城市,整个国家的结构转变主要由乡村工业化推动。1981年-1994年,乡镇企业职工从2969.85万人增加到1.13亿人,到1992年时,乡镇企业创造的产值已占到工业增加值的三分之一。

  但从1995年开始,政策对农村土地上的非农建设项目进行限制,1998年《土地管理法》的修订成为一个关键拐点:农村土地进行非农集体建设使用的口子收紧,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。

  2002年,原国土资源部签发11号文件(《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》),规定工商业和商品住宅等各类经营性用地,必须招拍挂,意向用地者公开竞标,价高者得。

  此后县、市两级政府成为土地所有权主体,垄断了整个非农建设用地的供给。而城市国有建设用地用完后,可通过征地制度将集体土地征为国有,然后再招拍挂出让。低价征地、高价出让,地方政府从中获得大量土地出让金。基于这一制度,土地成为地方政府的“金矿”。

  中国人民大学经济学院院长刘守英曾告诉《财经》记者,现行的土地制度直接堵死了乡镇工业化的通道,市场资源全部流向大城市和东部沿海,因此而产生的城乡二元体制导致乡村的凋敝衰败。

  此次《修正案》允许集体经营性建设用地入市,可谓一大亮点,有利于建立城乡统一的建设用地市场,实现集体建设用地与国有建设用地的同地同权同价,而本质上是农村地区被赋予新的发展机会。

  但新法亦明确规定,集体土地入市须同时满足两个前提条件,一是“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途”,二是“经依法登记的集体经营性建设用地”,当前,土地利用总体规划、城乡规划、确权登记三项权力均在自然资源部门。

  杨一介指出,上述前提条件意味着规划是集体土地入市的关键,“接下来,整个规划机制、规划规则需要进一步完善”。他建议,规划改革应该配套进行,应在总结地方实践经验基础上,进一步完善规划机制,既要保证规划的相对稳定性,还要满足实践中生产经营的需要。

  针对集体经营性建设用地入市,全国人大常委会委员谭耀宗在对《修正案》审议时曾指出,由于本次修订中没有对政府监管职责、入市税费等问题作出规定,与依法行政和税收法定的要求不相适应,建议下一步增加对政府监管职责、税费等问题的规定。

  关于集体经营性建设用地入市后的税费问题,《财经》记者在试点地区了解到的情况是,地方政府通常以收取土地增值收益调节金的方式参与分配。全国人大常委会委员矫勇也指出,他曾到吉林、黑龙江调研,农民反映比较多的意见就是集体经营性建设用地出让以后,政府收取调节基金,各地收取的比例不一样,有的收得很高,达到50%以上。

  原国土资源部中国土地勘测规划研究院书记黄小虎也对入市过程中地方政府的角色、税费问题提出了担忧,他曾告诉《财经》记者,“政府收取调节金有助于集体和农民形成利益共享观念,是有道理的,但从长远看,方法欠妥。”

  黄小虎进一步解释:“我担心普遍放开以后,会出现一些地方政府与农村干部串通一气,倒买倒卖农村集体土地使用权现象。为避免产生这类问题,政府不宜以利益相关方身份参与初次分配,而应以管理者身份,通过税收参与再分配。”

  而更为根本的措施,黄小虎指出,“还是要在时机成熟时,把所有者与管理者分开,政府专注于监督、管理、服务、调节。”

  对宅基地改革,主要体现在《修正案》对《土地管理法》第六十二条的修改,谭耀宗将其总结为三个方面。

  一是丰富和扩展“户有所居”的保障形式,不再局限于传统的“一户一宅”,而是允许在一些人均土地较少的地区,通过农民公寓、五粮液等名白酒再现集体涨价 卡位千元价格带,农民住宅社区、集中统建等多种方式保障农户居住权,这一规定针对的是实践中一些地方的部分农户虽然符合宅基地分配条件,但因土地资源紧张等原因无法获取宅基地的情形。

  二是下放宅基地审批权,将不涉及占用农地的宅基地审批许可权下放到乡镇政府,这种将存量宅基地审批权下放的做法,既简化了审批手续,也有利于调动乡镇政府在宅基地后续监管上的积极性,以避免原来宅基地审批监管存在的“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。

  三是允许进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地。对此,全国人大常委会副委员长王东明表示,“虽然这只是原则性规定,但在深化宅基地制度改革方面向前迈进了一大步。”

  在李荣俊看来,《修正案》的大原则还是保障农民的基本居住权利,保障方式上更加切合实际,因为用地形势越来越紧张,完全保障农民所有的宅基地,确实难度很大,同时也与节约集约用地的大方向相背。

  而在城镇化推进中,很多农民已经实现非农化,通过多种形式来保障农民的居住方式,也是打破城乡二元差别的一条路径。

  宅基地目前是农村建设用地的大头,全国范围看,宅基地占农村集体建设用地70%,却存在诸多管理问题,一是集约化程度低,闲置浪费严重;二是退出机制不健全,难以变现;三是权能不完备,没有抵押权。

  “亟待解决的问题是农民进城后的村庄整治。”杨一介指出,随着城市化的继续推进,大量农民转变成市民后,尤其是农二代及其子女们“进城不回村”,未来大量闲置的宅基地如何处置成为一大难题。

  不同于征地制度改革与集体经营性建设用地入市,《修正案》对于宅基地改革更为审慎。据《财经》记者了解,在全国人大常委会的分组审议会上,委员们针对《修正案》宅基地部分的争议激烈。

  但在刘守英看来,宅基地制度改革并不复杂,随着乡村“业活、要素进”,村庄的门要打开,宅地基制度的特性就要变,原来的无偿变为可交易、财产性来满足要素打通后的乡村结构。

  “村庄一开,宅基地制度就要跟上,宅基地原来是居住功能,现在就要赋予宅基地财产功能,变得可交易,所以宅基地的物权、财产权如果有保障,外来人可进入村庄后投资,如果制度上没有保障,谁还敢投资?”刘守英表示。

  王东明在《修正案》二审时对宅基地下一步改革探索提出建议:一是确认农民房产产权。对符合规划、合法取得的农民房屋,由政府主管部门核发集体土地使用权证和房屋产权证。二是赋予宅基地使用权抵押权能。在将房屋抵押时可以同时将宅基地使用权抵押,以实现房地一体。

  李荣俊表示,义乌的宅基地改革试点当中比现在修法的步子更大的一些试点措施,下一步还是要做好与法律的衔接,要按照农业农村部的工作部署进行,不排除被要求适当往回收的可能性。

  李荣俊所提及的“适当往回收”,也体现了此次《修正案》在宅基地改革上的审慎,作为土地改革试点,义乌在宅基地改革上进行了积极探索,在保障农民必要居住条件的前提下,允许农村宅基地在全市集体经济组织成员之间交易,并赋予了宅基地及房屋财产抵押权,但这些改革内容并未被《修正案》吸收。

  “在改革实践当中,农民对于宅基地权能属性的完善,有更多的期望。”李荣俊说,“中央也提出来,要发挥市场配置资源的决定性作用,未来宅基地制度改革,肯定会按照这个方向继续做深入探索。”


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